Parlamentarische Demokratie

Die Parlamentarische Demokratie ist eine moderne Form der Demokratie und hat sich im Laufe des 20. Jahrhunderts international in vielen Staaten durchgesetzt.

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1 Charakteristika

Demokratie beruht darauf, dass die Bürgerinnen und Bürger, die in ihr leben, sie anerkennen und unterstützen. Das heißt nicht, dass sie alles, was die politischen Institutionen und Akteure tun, gutheißen müssen - im Gegenteil: Demokratische Ordnungen werden nur dann stabil und erfolgreich sein, wenn sie lernfähig bleiben, also Kritik am Bestehenden offen und produktiv verarbeiten. Diese Kritik im Einzelnen ist genauso Lebenselixier von Demokratie wie die Anerkennung und Unterstützung ihrer Prinzipien seitens der Bürgerinnen und Bürger. Unbehagen, Unzufriedenheit, ja sogar Verdrossenheit über aktuelle Leistungen von Parteien und Politikern sind folglich solange unschädlich oder können sogar zu Verbesserung und Fortschritt in der Politik beitragen, wie sie nicht umschlagen in eine grundsätzliche Ablehnung der Werte, Normen und Spielregeln der Demokratie.

2 Funktionsweise

Um eine hohe Akzeptanz zu erreichen, müssen die Bürgerinnen und Bürger über Maßstäbe für ihre Urteilsbildung verfügen, die der Wirklichkeit der Institutionen, ihrer Handlungsmöglichkeiten und Handlungsgrenzen angemessen sind. Gibt es hingegen gravierende Missverständnisse über Grundlagen und Funktionsbedingungen der politischen Ordnung oder fehlen Kenntnisse, wird entweder die nötige Kritikfähigkeit leiden, oder es werden Idealvorstellungen und Stereotype entwickelt, denen die politische Realität gar nicht entsprechen kann. Von entscheidender Bedeutung für ein wirklichkeitsgerechtes Bild parlamentarischer Demokratie als politischer Ordnungsform sind vier Faktoren:

• eine spezifische Form der Gewaltenteilung;
• freie und geheime Wahlen
• eine freie und nicht zensierte Presse
• eine unabhängige Justiz

3 Unterschiede zu verwandten Systemen

Die Entwicklung der Parlamente in Großbritannien seit dem 15. Jahrhundert und in den Vereinigten Staaten von Amerika seit dem 18. Jahrhundert bildet die Grundlage für die historische Differenzierung von politischen Systemtypen. Danach sind in London und in Washington Institutionen entstanden, die als Musterbeispiele für zwei ganz unterschiedliche Arten gelten können, ein demokratisches politisches System zu gestalten: das Westminster-Modell des Parlamentarismus und das präsidentielle Regierungssystem, z.B. Präsidiale Republik). Zu dieser Unterscheidung kann man aber auch auf systematische Weise gelangen, indem Kriterien bestimmt und plausibel begründet werden. Zentral ist dafür das Verhältnis von Legislative und Exekutive, also von gesetzgebender und ausführender Gewalt. Im parlamentarischen Regierungssystem hat das Parlament das Recht und die Pflicht, für eine handlungsfähige Regierung zu sorgen. Diese Verantwortung begründet im Kern die Funktionsweise dieses Regierungssystems, erklärt etliche Handlungsformen seiner Akteure und ist für seine Logik konstitutiv. Die Regierung ist demnach abhängig vom Parlament - und zwar nicht nur für die Inkraftsetzung ihrer Vorhaben, sondern in ihrer schieren Existenz. Ohne das fortgesetzte Vertrauen der Parlamentsmehrheit, ausgedrückt in ihrer Bereitschaft, die amtierende Regierung nicht abzusetzen oder durch eine andere zu ersetzen, gibt es im parlamentarischen Regierungssystem gar keine Regierung.

Die Abberufbarkeit des Premierministers oder Kanzlers und faktisch zumeist indirekt auch seines Kabinetts durch das Parlament, genauer: durch die Parlamentsmehrheit, schafft eine besondere Beziehung zwischen Exekutive und Legislative. Die Regierung muss sich ständig der Unterstützung durch "ihre" Mehrheit vergewissern, darf deren Folgebereitschaft nicht überstrapazieren und sollte sich höchstens gelegentlich über deren Willen hinwegsetzen, will sie nicht ihren eigenen Fortbestand gefährden. Mit diesem Recht der Parlamentsmehrheit geht die Aufgabe einher, ständig über die Funktionsfähigkeit der Regierung zu wachen; scheint diese nicht mehr gewährleistet, obliegt es der Mehrheit, die Exekutive ganz oder teilweise auszutauschen. Es ist das Parlament - und nur das Parlament - , das den Wählern direkte politische Rechenschaft schuldet - auch und gerade für die Qualität der Regierung.

Wie zentral dieses Strukturprinzip ist, wird besonders deutlich in der Unterscheidung zum präsidentiellen Regierungssystem. Dort bestehen Exekutive und Legislative unabhängig voneinander. Erstere bedarf nicht des Vertrauens der Mehrheit, um für eine volle Wahlperiode im Amt zu bleiben (Amtsenthebungsverfahren wegen strafrechtlich relevanten Verhaltens gehören nicht in diesen Zusammenhang). Als Konsequenz kann oder muss sich die Exekutive im Präsidentialismus nicht auf eine feste Mehrheit stützen, sie kann oder muss sich fallweise Abstimmungsmehrheiten für ihre Vorhaben besorgen. Entsprechend lässt sich aus Sicht der Legislative argumentieren: Sie steht gegenüber den Wählenden nicht in der Verantwortung für die Regierung, denn sie hat schließlich keine Macht über die Amtsdauer der Exekutive.

Diese existentielle Unabhängigkeit der beiden Gewalten voneinander wird in der Regel dadurch verstärkt, dass sich das Volk im Präsidentialismus durch Direktwahl des Staatschefs selbst eine Regierung schafft. Demokratische Legitimität der Regierung entsteht hier durch direkte Wahl, die rechtlich geregelt ist oder faktisch so erscheint (wie etwa in den USA, wo formell ein Wahlmännergremium den Präsidenten wählt). Ebensolche Legitimität kann das Parlament für sich beanspruchen, denn auch dieses ist direkt vom Volk gewählt. Die Tatsache, ob ein Parlament die Regierung abberufen kann oder nicht, setzt also grundlegende Bedingungen dafür, welche Akteure welchen Einfluss haben und wie sie im alltäglichen politischen Geschäft miteinander umgehen. Auf der Basis dieses einen vorrangigen Kriteriums werden sofort wesentliche Eigenschaften des politischen Prozesses in einem Land deutlich.

4 Funktionsweisen

Die Abberufbarkeit der Regierung ist nach dem Politologen Winfried Steffani das wichtigste Kriterium für die Unterscheidung zwischen parlamentarischem und präsidentiellem Regierungssystem. Demgegenüber tritt die Frage, ob das Parlament die Exekutive, insbesondere den Premierminister, auch wählt, an Bedeutung zurück. Erst die Möglichkeit des Parlaments, die Regierung abzulösen, schafft die besondere Abhängigkeit, die im parlamentarischen System zwischen Exekutive und Legislative besteht. So gibt es durchaus auch präsidentielle Systeme, in denen die Regierung vom Parlament gewählt wird. Beispielhaft wäre die Schweiz zu nennen, wo die beiden Kammern des Bundesparlaments, Nationalrat und Ständerat, auf vier Jahre eine siebenköpfige Exekutive nach der so genannten Zauberformel wählen, die den spezifischen Schweizer Parteienproporz sichert. Diese aus mehreren gleichrangigen Personen bestehende und deshalb als Kollegialregierung bezeichnete Exekutive kann nicht abgewählt werden, so dass in der Schweiz die oben geschilderte Logik des Präsidentialismus die Beziehungen zwischen Legislative und Exekutive bestimmt (zusätzlich zu den Mechanismen direkter Demokratie). In den USA wiederum legt die Verfassung für den Fall, dass kein Präsidentschaftskandidat im Wahlmännerkollegium die absolute Mehrheit der Stimmen erhält, fest, dass das Repräsentantenhaus aus den drei Kandidaten mit der höchsten Stimmenzahl einen Präsidenten wählt. Nur einmal (1825) ist dies vorgekommen.

4.1 Verhältnis von Parlament und Regierung

In der politischen Praxis parlamentarischer Regierungssysteme tritt neben die Abberufbarkeit der Regierung oft deren Bestellung durch das Parlament. Entweder ist dafür eine förmliche Wahl vorgesehen, die sich in der Regel nur auf den Premierminister bezieht, oder es wird über das politische Programm des Premiers bzw. über seine Regierungserklärung abgestimmt. Oder aber informelle Regeln steuern die Regierungsbildung sowie die Rekrutierung und Auswahl des Regierungspersonals aus den Parlamentsfraktionen. Die Mechanismen von Abberufung und Bestellung bringen zwei den Parlamentarismus prägende Handlungseinheiten hervor: die Regierungsmehrheit und die Opposition. Erstere besteht aus der Parlamentsmehrheit und der von ihr gestützten Regierung, letztere aus den Fraktionen, die diese Regierung nicht tragen. Der Kitt, der die Regierungsmehrheit im Innersten zusammenhält, ist das Interesse am politischen Erfolg - und Erfolg heißt hier letztlich: Erhalt der Regierungsmacht. Dazu sind die Mehrheit und ihr Kabinett unverzichtbar aufeinander angewiesen: Denn die Mehrheit bleibt nur Mehrheit, solange sie die Wählerschaft durch überzeugende Leistungen bei der Lösung von Problemen gewinnen kann. Für diese Leistungen setzt sie ihre Führungsmannschaft als Regierung ein. Diese kann ihrerseits nur erfolgreich sein, wenn sie sich die Gefolgschaft der Parlamentsmehrheit bewahrt.

4.2 Die Opposition

Letztlich dasselbe Ziel, nämlich die Regierungs- und damit die politische Gestaltungsmacht, verfolgt die Opposition. Im klassischen Westminster-Modell des Parlamentarismus fungiert sie als "fleet in being", als Regierung im Wartestand, und arbeitet darauf hin, durch ständige Verdeutlichung von personellen wie politisch-inhaltlichen Alternativen bei der nächsten Wahl selbst zur Regierungsmehrheit zu werden. Auch dort, wo dieses Konkurrenzverhältnis traditionell nicht so stark ausgeprägt ist und Minderheitsregierungen häufig vorkommen, zum Beispiel in Skandinavien, verfügen Regierungen über "ihre" Parteien im Parlament, und es trachtet mindestens eine andere (große) Partei bzw. Fraktion nach Übernahme der Regierungsverantwortung - bei ansonsten eher kooperativem Umgang miteinander im politischen Tagesgeschäft.

4.3 Auflösung des Parlaments

Als Gegenmaßnahme zur Befugnis des Parlaments, die Regierung abzuberufen, wird dieser in vielen Verfassungen parlamentarischer Regierungssysteme das Recht eingeräumt, das Parlament aufzulösen und Neuwahlen auszurufen. Dies mag auf den ersten Blick als schematische Ausbalancierung der Gewalten erscheinen. Schon aus dieser Perspektive ist es nur folgerichtig, dass im Präsidentialismus die - nicht abberufbare - Exekutive das Parlament auch nicht auflösen kann. Bei näherem Hinsehen ist das Auflösungsrecht vor allem die konsequente Fortführung des Strukturprinzips, das Parlament für die Handlungsfähigkeit der Regierung verantwortlich zu machen. Kann es diese Leistung nicht erbringen, also keine Mehrheit zur Unterstützung der amtierenden Regierung mobilisieren, aber ebenso wenig eine Mehrheit für eine neue herstellen, so muss die Regierung handeln können: Den Ausweg aus einer solchen Krise eröffnet die Auflösung des Parlaments, um wieder eine handlungsfähige Regierungsmehrheit herzustellen. Das Ende der ersten sozialliberalen Regierung unter dem Kanzler Willy Brandt in der Bundesrepublik im Jahre 1972 liefert dafür ein anschauliches Beispiel: Die Koalition aus SPD und FDP hatte im Zuge ihrer neuen Ostpolitik durch Fraktionsaustritte nach und nach ihre Mehrheit im Bundestag verloren. Das Konstruktive Misstrauensvotum, mit dem der Oppositionsführer, der Vorsitzende der Unionsfraktion und CDU-Parteivorsitzende Rainer Barzel, Bundeskanzler Brandt ablösen wollte, scheiterte zwar äußerst knapp, die Koalition verfügte aber nicht mehr über die nötigen Stimmen, um Gesetze und insbesondere den Haushalt zu verabschieden. In dieser Situation politischer Handlungsunfähigkeit machte Kanzler Brandt von der im Grundgesetz (Art. 68) vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch, über die Vertrauensfrage zu einer Auflösung des Bundestages durch den Bundespräsidenten zu kommen.

4.4 Vereinbarkeit von Amt und Mandat

Auch die Frage, ob ein Abgeordneter gleichzeitig Mitglied der Regierung sein darf, kann als Kriterium für die Unterscheidung zwischen parlamentarischem und präsidentiellem Regierungssystem herangezogen werden. Sie bezeichnet aber genauso wie die Regierungsbestellung und die Parlamentsauflösung nur ein ergänzendes Merkmal, kein definitionsnotwendiges. Im Präsidentialismus finden wir in der Regel die Unvereinbarkeit von Abgeordnetenmandat und Regierungsamt, die so genannte Inkompatibilität. So darf der Präsident in den USA nicht dem Repräsentantenhaus oder dem Senat angehören. Umgekehrt gilt, dass in den meisten parlamentarischen Demokratien Europas Amt und Mandat vereinbar sind. Im Vereinigten Königreich muss der Premierminister sogar Member of Parliament sein. Es gibt aber auch Ausnahmen: In Frankreich, in den Niederlanden und in Norwegen beispielsweise müssen Abgeordnete ihr Mandat niederlegen, wenn sie ein Regierungsamt übernehmen. Darin spiegelt sich noch die Tradition klassischer Gewaltenteilung wider - die dualistische Frontstellung von Parlament und Regierung ("alter Dualismus"). Dagegen verdeutlicht die Grundregel der Vereinbarkeit von Amt und Mandat im Parlamentarismus die strukturell beabsichtigte und funktionale, enge Verknüpfung von Parlamentsmehrheit und Regierung, welcher die parlamentarische Opposition gegenübersteht ("neuer Dualismus"). Sind Premierminister bzw. Kanzler und Minister "Fleisch vom Fleische" des Parlaments, bleiben sie also Mitglieder der sie als Regierung tragenden Fraktion(en), so ist die Gleichzeitigkeit von politischer Kooperation und gegenseitiger Kontrolle viel besser gewährleistet.

4.5 Ausgestaltung der Exekutive

Eine weitere Differenzierung der Typen des parlamentarischen und präsidentiellen Regierungssystems ergibt sich aus der Frage, ob die Exekutive "geschlossen" oder "doppelt" ausgestaltet ist. Diese Unterscheidung geht auf zwei grundsätzlich verschiedene Funktionen zurück: Erstens hat die Exekutive die Aufgaben des (partei-)politischen Regierens, zweitens jene der Repräsentation des gesamten Staates nach innen wie nach außen zu erfüllen. Staatsrechtlich und personell ist diese Differenzierung auf Regierungschef und Staatsoberhaupt verteilt. Werden beide Funktionen von einem einzigen Organ (nicht notwendigerweise von einer einzigen Person, siehe das Beispiel des siebenköpfigen Bundesrates, der Regierung in der Schweiz) wahrgenommen, wie dies im Präsidentialismus der Fall ist, so spricht man von einer geschlossenen Exekutive. Sind es zwei Organe, die sich diese Aufgaben teilen, etwa ein Kanzler und ein Bundespräsident wie in Deutschland oder ein Premierminister und eine Königin wie in Großbritannien, so handelt es sich um eine doppelte Exekutive. Diese ist typisch für parlamentarische Regierungssysteme, die historisch aus Monarchien entstanden sind, in denen allmählich oder durch revolutionäre Akte die politische Führung auf bürgerliche, später auch noch demokratisch legitimierte Kräfte überging. Dass eine solche doppelte Exekutive das Problem der Konkurrenz in sich birgt, liegt auf der Hand. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die jeweilige Verfassung das Staatsoberhaupt mit Kompetenzen ausstattet, beidenen die Abgrenzung zur politischen Sphäre der Regierung schwierig und interpretationsbedürftig ist. Kombiniert man das Merkmal der Exekutivgestalt mit dem primären Kriterium der Abberufbarkeit der Regierung, ergeben sich vier Untertypen, denen Länder mit ihren politischen Systemen und in bestimmten Phasen ihrer Entwicklung zugeordnet werden können, wie das Schaubild zeigt. Mit Hilfe solcher Typologien kann der Beobachter eines Landes rasch erschließen, nach welcher Logik, nach welchen Grundmustern die politischen Akteure dort handeln, und wie das Zusammenspiel zwischen den Institutionen dort funktioniert.

5 Quelle

• Bundeszentrale für politische Bildung